EU-Kohäsionsausgaben: Das Kontrollsystem funktioniert nicht

• 2014–2020 machten die Kohäsionsausgaben mit 409 Milliarden Euro mehr als ein Drittel des EU-Haushalts aus.
• Die Ausgabenkontrollen der EU-Kommission und der Mitgliedstaaten sind nicht scharf genug.
• Bei Kohäsionsausgaben treten durchweg höhere Fehlerquoten auf als in anderen Haushaltsbereichen.Der EU ist es nicht gelungen, die anhaltend hohe Fehlerquote bei den Kohäsionsausgaben, mit denen soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten innerhalb der EU abgebaut werden sollen, deutlich zu senken. Dies geht aus einer aktuellen Analyse des Europäischen Rechnungshofs hervor. Die Kontrollen der Europäischen Kommission wie auch der EU-Länder seien auf allen Ebenen nach wie vor unzureichend. Die Behörden der EU-Länder könnten laut Einschätzung der Prüfer mehr Fehler aufdecken und verhindern. Die Kommission ihrerseits habe nicht nur das Ausmaß der Fehler zu niedrig eingeschätzt, sondern auch die ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nicht ausreichend genutzt, um die Mitgliedstaaten zu einer Verbesserung ihrer Ausgabenverwaltung und -kontrolle zu bewegen.

Die Kohäsionspolitik ist ein wichtiger Ausgabenbereich der EU. Es ist aber auch der Haushaltsbereich, in dem schon seit Jahren die meisten Fehler bei den Ausgaben auftreten. Die Fehlerquote, die bei Prüfung der Ausgaben berechnet wird, trifft keine Aussage über möglichen Betrug bzw. eine ineffiziente oder verschwenderische Verwendung von Mitteln. Sie ist vielmehr eine Schätzung der Beträge, die nicht im Einklang mit den EU- und nationalen Vorschriften verwendet wurden. In den mehrjährigen EU-Haushaltszyklen 2007–2013 und 2014–2020 sei die bei den Kohäsionsausgaben insgesamt festgestellte Fehlerquote zwar von 6 % auf 4,8 % zurückgegangen, habe aber jedes Jahr über dem zulässigen Schwellenwert von 2 % gelegen, wobei sie 2022 mit 6,7 % einen Höchstwert erreicht habe.

„Die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten arbeiten Hand in Hand, damit den Bürgerinnen und Bürgern die Vorteile der EU-Kohäsionspolitik zugutekommen. Sie müssen jedoch mehr tun, um Mittel auch im Sinne der Gesetze auszugeben“, so Helga Berger, das für die Analyse zuständige Mitglied des Rechnungshofs. „Es sind zwar viele Akteure am Spielfeld, aber die Ergebnisse stimmen nicht.“

Die Kontrollen durch die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten stellen die erste Säule des Kontrollsystems dar, mit dem die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben sichergestellt werden soll. Mehr als ein Drittel der Fehler, die von den EU-Prüfern zwischen 2017 und 2022 festgestellt wurden, hätte von diesen Behörden durch bessere Kontrollen verhindert werden können. Die Kontrollen durch die Prüfbehörden der Mitgliedstaaten stellen die zweite Säule des Systems dar. Jedoch seien bei 40 der 43 von den EU-Prüfern kontrollierten Prüfbehörden Schwachstellen verschiedenster Art und unterschiedlichen Ausmaßes festgestellt worden. Die EU-Kommission als die dritte Säule stütze ihre Bewertungen auf nur bedingt zuverlässige nationale Kontrollen, wobei einige nationale Behörden bei der Fehleraufdeckung erfolgreicher seien als andere. Zugleich wiesen die Instrumente, die die Kommission zur Aufdeckung, Verhinderung und Berichtigung von Fehlern nutzt, eine Reihe von Schwächen auf. Da ihre Aktenprüfungen nicht dafür ausgelegt seien, vorschriftswidrige Ausgaben aufzudecken, könnte die Kommission mehr bewirken, würde sie mehr Compliance-Prüfungen vor Ort durchführen.

Bei schwerwiegenden Kontrollmängeln könne die Kommission ferner sogenannte Finanzkorrekturen vornehmen, um negativen Auswirkungen vorschriftwidriger Ausgaben auf den EU-Haushalt entgegenzuwirken. Solche Korrekturen hätten bisher jedoch keinen finanziellen Verlust für das betreffende Land zur Folge gehabt. Stattdessen hätten die EU-Länder diese Korrekturen sogar für zusätzliche Projekte nutzen können. Dadurch gehe nicht nur der abschreckende Charakter der Korrekturen verloren, sondern es fehle auch der Anreiz für die EU-Länder, ihre Kontrollsysteme zu verbessern und so Fehler von vornherein zu vermeiden.

In den letzten Jahren seien die meisten Fehler bei den Kohäsionsausgaben dadurch zustande gekommen, dass Ausgaben und Projekte nicht förderfähig waren und die Mittelempfänger die Vorschriften für staatliche Beilhilfen oder die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht eingehalten hätten. Die EU-Prüfer haben drei Hauptursachen für Fehler identifiziert: Mängel bei der Verwaltung (darunter unangemessene Entscheidungen und unwirksame Kontrollen durch die Verwaltungsbehörden), fahrlässige oder vermutlich vorsätzliche Verstöße gegen Vorschriften durch die Mittelempfänger sowie Probleme bei der Auslegung der Vorschriften.

Die Prüfer kommen zu dem Schluss, dass sowohl bei der Kommission als auch bei den EU-Ländern die Kontrolle der Kohäsionsausgaben verbessert werden kann. Und sie warnen vor einem weiterhin hohen Risiko vorschriftswidriger Ausgaben. Ferner setzten die Überschneidung der mehrjährigen Ausgabenzeiträume und die zusätzlichen Mittel aus dem Corona-Aufbaufonds einige Länder unter zusätzlichen Druck, dafür zu sorgen, dass das Geld ordnungsgemäß ausgegeben wird.

Hintergrundinformationen
Die Planung des langfristigen EU-Haushalts erfolgt in Form von siebenjährigen Finanzierungszyklen. Mit der Kohäsionspolitik sollen wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten zwischen den Ländern und Regionen der EU abgebaut werden. Die Kohäsionsmittel werden von der EU-Kommission, die die letztendliche Verantwortung für den EU-Haushalt trägt, und den Behörden der Mitgliedstaaten gemeinsam verwaltet; es greift daher ein mehrschichtiges Kontrollsystem. Für den Zeitraum 2014–2020 stützte sich die Kommission auf die Prüfungstätigkeit der Mitgliedstaaten, d. h. jede Kontrollebene baute jeweils auf der Arbeit der vorherigen Ebene auf.

Die Analyse 3/2024 „Überblick über den Zuverlässigkeitsrahmen und die wichtigsten Faktoren, die zu Fehlern bei den Kohäsionsausgaben im Zeitraum 2014–2020 beigetragen haben“ ist auf der Website des Europäischen Rechnungshofs abrufbar. Bei dieser Veröffentlichung handelt es sich nicht um einen Prüfungsbericht, sondern eine Analyse, die sich auf die bisherige Arbeit des Europäischen Rechnungshofs zu den Kohäsionsausgaben im Zeitraum 2014–2020 sowie öffentlich verfügbare Informationen stützt.